Mới đây, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) đã tổ chức hội thảo trực tuyến "Chất lượng của thông tư và công văn: Góc nhìn từ doanh nghiệp". Hội thảo nhằm đánh giá chất lượng, hiệu quả thi hành thông tư, công văn liên quan đến hoạt động kinh doanh. Từ đó, thu nhận những ý kiến đóng góp của doanh nghiệp để xây dựng bức tranh toàn cảnh về vấn đề này.

Hoạt động này được thực hiện trong khuôn khổ Dự án Tăng cường tiếng nói của doanh nghiệp trong việc giám sát và thực hiện tái cơ cấu kinh tế (thuộc Chương trình Australia hỗ trợ cải cách kinh tế Việt Nam – Aus4Reform).

Tình trạng “thông tư” cao hơn luật

Thông tư, công văn là hai dạng văn bản rất quen thuộc, quan trọng trong hoạt động áp dụng pháp luật của doanh nghiệp. Theo đó, chất lượng của các văn bản này sẽ tác động đáng kể đến môi trường đầu tư, kinh doanh của nước ta.

Trong năm trở lại đây, Chính phủ đã đẩy mạnh hoạt động cải cách thể chế thông qua việc đặt ra các mục tiêu cải cách, cắt giảm chi phí tuân thủ cho doanh nghiệp. Các cơ quan hoạch định chính sách đã hiện thực hóa các chỉ đạo này bằng cách sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế những văn bản liên quan đến kinh doanh. Cộng đồng doanh nghiệp nhận thấy rõ mức độ cải cách ở các văn bản cấp nghị định trở lên.

Tuy vậy, khi rà soát ở các văn bản cấp thông tư, vẫn còn những quy định chưa thể hiện đúng tinh thần của các cải cách trên.

Theo báo cáo từ VCCI, trong 2 nhiệm kỳ gần đây, số lượng thông tư, công văn được các bộ, ngành ban hành mới có xu hướng giảm. Cụ thể, giai đoạn 2016 - 2020, Quốc hội ban hành 112 luật, pháp lệnh và nghị quyết; Chính phủ ban hành 745 nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hàn 232 quyết định. Nhưng cũng trong khoảng thời gian ấy, các bộ, ngành đã ban hành 2.532 thông tư và thông tư liên tịch.

Ông Đậu Anh Tuấn - Trưởng ban Pháp chế VCCI cho rằng, hiện vẫn còn tình trạng luật phải chờ thông tư. Bên cạnh đó vẫn xuất hiện tình trạng thông tư ban hành điều kiện kinh doanh dù luật không trao quyền này; thông tư quy định về thủ tục hành chính nhưng không được luật, pháp lệnh giao; thông tư chưa thống nhất với nghị định.

Điển hình là Thông tư 40/2021/TT-BTC của Bộ Tài chính yêu cầu sàn thương mại điện tử phải kê khai, nộp thuế thay người kinh doanh. Theo ông Đậu Anh Tuấn, quy định này không phù hợp với nhiều văn bản cấp cao hơn; trong đó, có Luật Thuế thu nhập cá nhân và Luật Quản lý thuế.

Ngoài ra, còn có tình trạng thông tư quy định thiếu rõ ràng tạo cách hiểu không nhất quán giữa các cơ quan áp dụng.

Ví dụ như Thông tư 21/2018/TT-BGDĐT của Bộ Giáo dục và Đào tạo. Thông tư này đưa ra định nghĩa về giáo viên của trung tâm ngoại ngữ, trong đó có sử dụng khái niệm “người bản ngữ” nhưng không có quy định rõ về quốc tịch người bản ngữ. Do đó, khi các trung tâm ngoại ngữ muốn nộp hồ sơ xin giấy phép lao động của giáo viên nước ngoài gặp nhiều khó khăn, gây nhiều phiền hà cho trong việc thực thi các thủ tục hành chính.

Những hạn chế này vô hình trung làm suy giảm tính hiệu quả trong các “chiến dịch” cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh mà Chính phủ đang theo đuổi.

Cũng theo ông Đậu Anh Tuấn, nhiều Thông tư, văn bản đưa ra, doanh nghiệp mất rất nhiều thời gian tìm hiểu nhưng không biết thực hiện thế nào đã gửi công văn lên các bộ, ngành nhờ giải đáp.

Tuy nhiên các văn bản phản hồi của các bộ ngành tới doanh nghiệp hầu như không có nội dung, chỉ trích dẫn một số điều khoản của Luật, Nghị định và đề nghị doanh nghiệp tự tìm hiểu để thực hiện đúng quy định pháp luật.

Cá biệt, có nhiều trường hợp không nhận được trả lời từ Bộ ngành liên quan. VCCI từng nhận được phản ánh của doanh nghiệp cho biết, trong 10 năm họ gửi rất nhiều công văn tới tận Bộ liên quan yêu cầu giải đáp, nhưng vẫn không nhận được phản hồi. Điều này tạo sự tắc nghẽn trên thực tế vì các cơ quan địa phương nếu không nhận được ý kiến của các cơ quan liên quan họ sẽ không giải quyết.

Chia sẻ tại hội thảo, bà Nguyễn Thị Minh Thảo - Trưởng ban Nghiên cứu môi trường kinh doanh và năng lực cạnh tranh (Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương - CIEM) nhận định nhiều bộ, ngành đã có cải cách tích cực trong ban hành các thông tư. Song bà cho rằng, vẫn còn nhiều bất cập.

Đơn cử như Thông tư 40/2021/TT-BTC của Bộ Tài chính, bà Nguyễn Thị Minh Thảo cho hay, trong bối cảnh dịch bệnh hiện nay, lẽ ra nên khuyến khích thương mại điện tử phát triển thì ngành thuế lại có xu hướng muốn quản, muốn thu nhiều hơn thay vì tạo sân chơi tốt hơn, hiệu quả hơn cho cả người dân và doanh nghiệp.

Cũng theo đại diện CIEM, một số thông tư, công văn lại được ban hành dựa trên tình huống cụ thể, như Thông tư 02/2021/TT-BGTVT của Bộ Giao thông Vận tải yêu cầu lắp camera để giám sát hành khách trên phương tiện vận tải.

Thông tư thể hiện góc nhìn nhỏ của một Bộ, ngành nhưng lại ảnh hưởng rất đến số đông nên việc xây dựng văn bản pháp luật nên dựa trên ý kiến của nhiều bên. Không nên ban hành Thông tư rồi lại đình chỉ vì như vậy sẽ tạo ấn tượng xấu về thể chế, làm giảm hiệu lực của chính sách.

Tư duy chính sách vẫn theo lối mòn

Ông Phạm Xuân Hoè, Tổng thư ký Hiệp hội cho thuê tài chính cho rằng, nếu nhìn thực trạng ban hành văn bản pháp luật Việt Nam, cái “đau” hiện nay là lợi ích ngành được đặt cao hơn so với lợi ích tổng thể đất nước, của quốc gia và doanh nghiệp.

Bên cạnh đó, tình trạng ngôn ngữ trong văn bản của Thông tư, công văn nhiều khi chung chung, khó thực hiện, hiểu kiểu gì cũng đúng.

“Chất lượng soạn thảo văn bản của Việt Nam thấp, không đạt yêu cầu là do câu chuyện “kính chuyển” của chúng ta quá nhiều. 6 cái “kính chuyển” mới đến đến người soạn thảo. Bộ trưởng “kính chuyển” Thứ trưởng, Thứ trưởng “kính chuyển” Vụ trưởng, Vụ trưởng “kính chuyển” Vụ phó, Vụ phó “kính chuyển” Trưởng phòng, Trưởng phòng “kính chuyển” Phó phòng, Phó phòng “kính chuyển” chuyên viên. Trong khi chuyên viên mới ra trường được vài năm, làm sao đảm bảo được chất lượng văn bản? Chuyên viên sẽ copy và dán tất cả những gì cũ vào”, ông Hoè nêu thực trạng.

Theo ông Hoè còn một nguyên nhân khác đó là chưa có có bộ chỉ tiêu KPI (chỉ số đánh giá hiệu quả công việc) cho soạn thảo chính sách. Theo văn bản quy phạm pháp luật, trước khi trình luật có Nghị định chi tiết, trình Nghị định phải có Thông tư hướng dẫn, tuy nhiên tình trạng phải chờ… luôn xảy ra và không theo kịp thị trường. Như vậy, rõ ràng doanh nghiệp không tiếp cận được và mất đi nhiều cơ hội.

Chia sẻ quan điểm về vấn đề này, ông Đậu Anh Tuấn - Trưởng ban Pháp chế VCCI cho rằng, “Gắn trách nhiệm cá nhân với những thông tư có vấn đề, gây thiệt hại cho doanh nghiệp, kinh tế. Cần gắn với trách nhiệm một cá nhân cụ thể, hiện nay việc ban hành thông tư có thể gây ra hậu quả rất lớn, nhưng lại không bị xử lý, không có chế tài”.

“Về lâu dài, cần hết sức hạn chế ban hành thông tư. Thẩm quyền của thông tư chỉ ở một ngành trong khi lại tác động tới toàn dân, thiệt hại có thể lớn. Nghị định là của Chính phủ nên góc nhìn rộng hơn. Thông tư chỉ nên quy định mẫu biểu thôi”, ông Tuấn đề xuất.

Đồng quan điểm với ông Tuấn về trách nhiệm người đứng đầu, bà Nguyễn Minh Thảo - Trưởng ban Nghiên cứu Môi trường kinh doanh và Năng lực cạnh tranh (CIEM) thẳng thắn, ban hành thông tư là quyền hạn của bộ trưởng. Vì vậy, nếu thông tư sai thì trách nhiệm đương nhiên của người đứng đầu và cụ thể là bộ trưởng, trưởng ngành đó. Tuy nhiên, chưa có chế tài.

Mặc dù pháp lý đã có cơ chế khởi kiện, nhưng theo bà Thảo, rất khó khởi kiện. “Hoặc doanh nghiệp không muốn khởi kiện vì họ thường phải gặp cơ quan quản lý nhà nước. Họ không muốn gặp rắc rối”, bà Thảo cho hay.